Blog

Nárok na náhradu škody za nezákonné vedení přestupkového řízení v aktuální rozhodovací praxi Ústavního soudu

21. října 2019 13:14:42 | nezaplatim.cz |
ustavni-soud-logo.jpg
Obviněným z přestupku je dlouhodobě odpíráno právo na náhradu škody způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem v případě vedení přestupkového řízení, které bylo zastaveno – obviněnému tedy není prokázána vina, obvinění je zproštěn (= je nevinen), ale pokud například zaplatil tisíce či desítky tisíc za obhajobu advokátovi, má smůlu: tyto náklady mu nikdo neuhradí a je to čistě jeho problém.

Správní orgány argumentují především ust. § 79 odst. 3 správního řádu, jež stanoví, že „Nestanoví-li zákon jinak, nese správní orgán nebo dotčený orgán (§ 136) a účastník své náklady.“ Soudy se pak odkazují zejména na usnesení Ústavního soudu ze dne 7. 10. 2010, sp. zn. III. ÚS 1845/08, jímž Ústavní soud odmítl možnost požadovat náhradu škody způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem z důvodu vedení přestupkového řízení, které bylo později zastaveno, s odkazem na diametrální odlišnosti trestního řízení a řízení o přestupku.

Judikatura se však v mezidobí vyvinula pro neoprávněně stíhané příznivějším směrem. První vlaštovkou byl nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 3005/14 ze dne 5. 5. 2015 (N 87/77 SbNU 273). 

Stěžovatel se v daném případě podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, domáhal po České republice - Ministerstvu dopravy náhrady škody ve výši 14 685,54 Kč s příslušenstvím (náklady právního zastoupení), způsobené mu „nesprávným úředním postupem správních orgánů a nezákonnými rozhodnutími Městského úřadu Žďár nad Sázavou, odboru dopravy, ze dne 3. 8. 2010 č. j. OD/1070/10/ZK a Krajského úřadu Kraje Vysočina, oddělení správních činností, ze dne 4. 5. 2011 č. j. KUJI 38074/2011, sp. zn. OOSČ 5656/201 OOSC/174/AS/4“. Na základě těchto rozhodnutí správních orgánů byl stěžovatel pravomocně uznán vinným z překročení nejvyšší povolené rychlosti 50 km/h v obci více než o 40 km/h, když mu v měřeném úseku byla Policií České republiky silničním laserovým rychloměrem naměřena rychlost 97 km/h. Za uvedený přestupek byla stěžovateli podle ustanovení § 11 odst. 1 písm. b), c) a § 22 odst. 7 téhož zákona uložena pokuta ve výši 8 000 Kč a zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel na dobu 6 měsíců.

Krajský soud v Brně následně rozhodnutí krajského úřadu zrušil pro vady řízení a vrátil mu věc k novému projednání. Krajský úřad poté řízení zastavil z důvodu zániku odpovědnosti za přestupek.

Obvodní soud pro Prahu 1 dospěl k závěru, že nebyly splněny zákonné podmínky pro přiznání náhrady škody, konkrétně podmínka existence nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu, a to proto, že původní pravomocné rozhodnutí bylo zcela zrušeno, a to nikoliv pro nezákonnost prvostupňového rozhodnutí, ale proto, že během času zanikla odpovědnost za přestupek.

Ústavní soud následně v předmětném nálezu konstatoval, že bylo porušeno právo stěžovatele na spravedlivý proces, zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a právo na náhradu škody, zaručené čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod.

Pro vznik odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem zákon č. 82/1998 Sb. předpokládá současné (kumulativní) splnění tří předpokladů: 1. nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Podle ustanovení § 8 zákona č. 82/1998 Sb. pak lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit (není-li stanoveno jinak) "pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán".

Ústavní soud uvedl, že nepokládá za ústavně konformní interpretaci zákona č. 82/1998 Sb. ze strany soudů, které „vyloučily podřaditelnost tvrzených pochybení správních orgánů v předmětném přestupkovém řízení pod legislativní označení "nesprávný úřední postup", a to z důvodu, že tento postup (úkony) vedly k vydání ("se odrazily v obsahu") meritorního rozhodnutí, a současně na straně druhé konstatovaly, že o nezákonná rozhodnutí jít nemůže, neboť nebyla (formálně) zrušena, resp. byla zrušena "nikoliv z důvodu nezákonnosti, nýbrž z důvodu uplynutí prekluzivní lhůty".“ Obecné soudy totiž dle názoru Ústavního soudu při svém rozhodování při posouzení důvodnosti nároku stěžovatele na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb. dostatečně nezohlednily skutečnost, že Krajský soud v Brně ve výše citovaném rozsudku závazně deklaroval, že se správní orgány v přestupkovém řízení vedeném proti stěžovateli dopustily procesních pochybení (omezení procesních práv stěžovatele jako účastníka řízení v pozici obviněného z přestupku) v intenzitě, která "mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé" ve smyslu ustanovení § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Dle Ústavního soudu ovšem skutečnost, že z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích) pro projednání přestupku již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena procesní pochybení správních orgánů, konstatovaná krajským soudem, a které by případně vyústilo ve vydání nového meritorního rozhodnutí, nezatíženého procesními vadami či nezákonností, nelze klást k tíži stěžovatele. A to především proto, že k uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích) došlo v nyní projednávaném případě primárně v důsledku procesního postupu správních orgánů, které jej zatížily procesními vadami v intenzitě mající vliv na zákonnost vydaných meritorních rozhodnutí, pro které také krajský soud rozhodnutí odvolacího správního orgánu následně zrušil.

Ústavní soud však v bodu 27 nálezu také uvedl: „27. Nad rámec výše uvedeného, pouze toliko ve formě obiter dictum, nicméně Ústavní soud považuje za vhodné zdůraznit, že výše předestřené právní závěry Ústavního soudu nelze v žádném případě interpretovat a zobecňovat do té míry, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za "nesprávný úřední postup", resp. "nezákonné rozhodnutí", zakládající odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Taková interpretace by se ostatně nacházela i v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu ve vztahu k otázce odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům v důsledku zahájení trestního stíhání a vedení trestního řízení, které ovšem nevyústilo v pravomocný (odsuzující) rozsudek [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 429/01 ze dne 17. 7. 2002 (N 92/27 SbNU 79) či nález sp. zn. I. ÚS 3026/07 ze dne 3. 3. 2009 (N 42/52 SbNU 423)], jejíž závěry lze za použití argumentu a maiori ad minus aplikovat i na přestupkové řízení, které je ostatně do značné míry ovládáno i zásadami trestního řízení. Uvedené tvrzení platí i pro případy podobné nyní projednávané věci, tj. kdy dojde k zastavení přestupkového řízení pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku (podle ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu ve spojení s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o přestupcích), neboť zdaleka nelze v praxi vyloučit situace, kdy uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku - a tedy i zastavení řízení - jsou spíše přímým důsledkem procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na "obstrukčním" jednání. Takové jednání pod rozsah ochrany poskytované jednotlivci ústavně zaručeným právem na náhradu škody, zaručeným v čl. 36 odst. 3 Listiny, ovšem podřadit v žádném případě nelze.

Právem na náhradu nákladů se ÚS zabýval i v aktuálním nálezu II. ÚS 1099/19 ze dne 3. 9. 2019. 

Stěžovatel čelil obvinění ve věci přestupku v provozu na pozemních komunikacích, kterého se měl dopustit tím, že na parkovišti řídil automobil, se kterým při vyjíždění z parkovacího místa couváním ohrozil jiné vozidlo. Magistrát města Ostravy zahájil se stěžovatelem řízení o přestupku, které bylo přerušeno za účelem vypracování znaleckého posudku. Znalec však konstatoval, že z dokumentace pořízené policejním orgánem nebylo možno seznat konečné postavení vozidel a zodpovědět tak otázku, zda byla či nebylo obě vozidla před střetem v pohybu. Správní orgán mj. i proto uzavřel, že v jednání stěžovatele nelze spatřovat naplnění skutkové podstaty přestupku podle § 125c odst. 1 písm. k) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a řízení zastavil. Stěžovatel poté neúspěšně žádal podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem o náhradu škody a poskytnutí přiměřeného zadostiučinění Ministerstvo dopravy. Obrátil se proto na Obvodní soud pro Prahu 1 s žalobou o zaplacení částky 4 719 Kč, představující náklady vynaložené na právní zastoupení před správním orgánem. Obvodní soud žalobu zamítl, což odůvodnil zejména tím, že v případě zastavení přestupkového řízení nelze automaticky dovozovat odpovědnost státu podle zákona o odpovědnosti za státu tak, jak tomu bývá v případě škody vzniklé zahájením trestního řízení, které neskončilo odsuzujícím rozsudkem. Nelze tedy podle něj dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou rozhodnutím, které nebylo zrušeno, a nebyl tedy prokázán nesprávný úřední postup. Stěžovatel se poté obrátil na Ústavní soud. Ve své ústavní stížnosti zejména namítal, že mu vznikla škoda v podobě nákladů obhajoby v důsledku nedůvodně vedeného přestupkového řízení. Domnívá se, že na tyto situace lze analogicky vztáhnout ustálenou rozhodovací praxi, podle které odpovědnost státu je vyvozována též v případech, kdy byla škoda způsobena zahájením (vedením) trestního stíhání, které neskončilo pravomocným odsouzením.

Ústavní soud dosud přiznal náhradu nákladů řízení o přestupku stěžovateli ve věci sp. zn. II. ÚS 3005/14, avšak za jiného skutkového stavu (uplynutí jednoroční prekluzivní lhůty). Nyní jde o situaci, kdy došlo k zastavení řízení o přestupku z důvodu na straně orgánu veřejné moci. 

V projednávané věci bylo především rozhodující, že se nepotvrdilo původní podezření policejního orgánu, že stěžovatel spáchal přestupek, a že správní orgán byl povinen řízení o přestupku zastavit kvůli pochybením policejního orgánu při dokumentaci nehody. V důsledku tohoto postupu je nutno v této konkrétní věci hledět na oznámení o zahájení řízení o přestupku spojené se sdělením obvinění z přestupku a na něj navazující řízení o přestupku jako na nezákonné. Za období od zahájení přestupkového řízení by tedy stěžovateli měla být přiznána náhrada nákladů obhajoby, které mu v příčinné souvislosti s vedením řízení o přestupku vznikly.

Ústavní soud uvedl, že „Postupem správního orgánu byla de facto napravena zjištěná procesní pochybení - absence důležitých podkladů ve spisovém materiálu Policie ČR, odboru dopravně právních činností, pro něž nebylo možné dále v řízení pokračovat. Tuto okolnost však nelze klást k tíži stěžovatele. Přesto obecný soud dospěl k závěru, že mu nenáleží nárok na náhradu škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení v průběhu přestupkového řízení podle zákona o odpovědnosti státu. Stěžovatel náklady na právní zastoupení prokazatelně a nakonec i účelně vynaložil (jejich úhradu řádně doložil). Není přitom možné spekulovat o tom, zda by daného výsledku dosáhl stěžovatel sám, bez právního zástupce, který v řízení zdůrazňoval pochybení příslušníků Policie ČR, kteří nevyznačili a řádně nezdokumentovali konečné postavení vozidel stěžovatele a poškozené při nehodě. ÚS v citovaném nálezu v odstavcích 15 a 16 uvedl:

15. V projednávané věci bylo především rozhodující, že se nepotvrdilo původní podezření policejního orgánu, že stěžovatel spáchal přestupek, a že správní orgán byl povinen řízení o přestupku zastavit kvůli flagrantním pochybením policejního orgánu při dokumentaci nehody osobních automobilů stěžovatele a poškozené. V důsledku tohoto postupu je nutno v této konkrétní věci hledět na „Oznámení o zahájení řízení o přestupku“ spojené se sdělením obvinění z přestupku ze dne 1. 8. 2016 a na něj navazující řízení o přestupku jako na nezákonné. Za období od zahájení přestupkového řízení by tedy stěžovateli měla být přiznána náhrada škody v podobě náhrady nákladů obhajoby, které mu v příčinné souvislosti s vedením řízení o přestupku vznikly.

16. Ústavní soud však současně zdůrazňuje, že v každém jednotlivém řízení je zapotřebí samostatně zkoumat, zda zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, je možné paušálně považovat za nesprávný úřední postup, resp. nezákonné rozhodnutí a tedy spojovat s případným uplatněním nároku na náhradu škody. Je vždy zapotřebí zkoumat jak daný postup příslušných orgánů veřejné moci v rámci konkrétního řízení, tak i účelnost a přiměřenost vynaložených nákladů.

Co tedy z uvedených nálezů Ústavního soudu vyplývá? ÚS v obou případech shledal protiústavním nepřiznání nákladů na obhajobu (advokáta), nikoliv jiných nákladů spojených s přestupkovým řízením (např. nákladů na dopravu k ústnímu jednání apod.). Obvinění teoreticky mohou požadovat odškodné i v rámci dalších škod způsobených nezákonným přestupkovým řízením, jako je ušlý zisk, náklady na dopravu ke správnímu orgánu apod. (samozřejmě za předpokladu, že tyto náklady prokážou). Pokud je někdo neoprávněně stíhán, měl by z toho vyjít s nulovou bilancí, tedy bez jakýchkoliv zbytečně vynaložených nákladů na své straně, které by mu měly být státem uhrazeny. Je otázka, jak moc budou soudy takto širokému výkladu odškodňování nakloněny. Prozatím je jasné, že bude existovat určitá šance na uhrazení nákladů vynaložených na advokátní zastoupení, byť Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje „individuální posuzování“ jednotlivých případů, což v praxi znamená vystavení obviněných právní nejistotě a nutnosti se soudit s nejistým výsledkem.

Erik Sedláček
přestupkový specialista